A. Sofortmaßnahmen im Handel zwischen Mitgliedstaaten ab 2020 („Quick Fixes“)

I. Endgültiges Mehrwertsteuersystem

Auf lange Sicht plant die Europäische Kommission die Einführung eines endgültigen Mehrwertsteuersystems, in dem das Bestimmungslandprinzip umfassend verwirklicht werden soll. Die bisherige Steuerfreiheit von Lieferungen in andere EU-Mitgliedsstaaten soll abgeschafft werden. Stattdessen hat der leistende Unternehmer im EU-Bestimmungsland einen Umsatz zu erklären.

Die Umsatzsteuer soll im Ansässigkeitsland über eine zentrale Anlaufstelle gemeldet und abgeführt werden. Im Kern bedeutet dies den Wegfall der im Ursprungsland steuerfreien innergemeinschaftlichen Lieferung des leistenden Unternehmers und des entsprechenden innergemeinschaftlichen Erwerbs des Abnehmers in seinem Sitzland. Der leistende Unternehmer erbringt mit seiner Lieferung an den Abnehmer in dessen Sitzland eine steuerbare und steuerpflichtige Lieferung – zu den Steuersätzen des Empfängerlandes. Er wird dort Steuerpflichtiger.

Das bisherige System des Grenzausgleichs mit Steuerbefreiung und Einfuhrbesteuerung, das als einer der größten Vorzüge des Mehrwertsteuersystems im Hinblick auf grenzüberschreitende Umsätze gerühmt wurde, soll zukünftig nur noch im Verhältnis zu Drittstaaten gelten. Die Warenlieferungen innerhalb der EU sind, falls keine Steuerbefreiung eingreift, sämtlich steuerpflichtig im Empfängerland.

Damit verbunden ist eine geplante Ausweitung des bislang nur für Telekommunikations-, Rundfunk- und elektronische Dienstleistungen geltenden Verfahrens des Mini-One-Stop-Shops (MOSS). Danach bleibt das Bestimmungslandprinzip materiell-rechtlich zwar erhalten, so dass die Unternehmer die Steuer nach den Vorschriften des für die Besteuerung zuständigen Mitgliedstaats entrichten müssen; verfahrenstechnisch wird dem Herkunftslandprinzip aber insoweit Rechnung getragen, als die Steuerpflichtigen ihren mehrwertsteuerrechtlichen Pflichten für alle Tätigkeiten in der EU nach einem einheitlichen Verfahren im Sitzland nachkommen können3. Dies kann dann in der Heimatsprache und nach den gleichen Regeln und administrativen

Mustern wie in ihrem Heimatland erfolgen. Auch Zahlungen sollen zukünftig zentral aus diesem Portal heraus an das Heimatfinanzamt geleistet werden können, wobei die Zahlungsallokation zu den einzelnen EU-Mitgliedsstaaten dann durch die nationalen Finanzbehörden erfolgen soll. Die Mitgliedstaaten leiten dann die Mehrwertsteuer direkt aneinander ab, wie dies bereits bei elektronischen Dienstleistungen der Fall ist4.

Die Abschaffung der Steuerbefreiung für innergemeinschaftliche Lieferungen und die Umsetzung des Bestimmungslandprinzips soll die Hinterziehung der Umsatzsteuer eindämmen. Es ist allerdings zu befürchten, dass sich etwaige Betrüger nicht wie bisher die Steuerbefreiung innergemeinschaftlicher Lieferungen, sondern vielmehr die Steuersatzunterschiede zwischen den Mitgliedstaaten zunutze machen, indem sie ermäßigte oder zum Nullsatz besteuerte Waren an Kunden in hochbesteuerte Mitgliedstaaten liefern, ohne die hierfür geschuldete Steuer abzuführen.

Während im derzeitigen System die Aufteilung der Steuerbarkeit innergemeinschaftlicher Lieferungen sicherstellt, dass jeder Mitgliedstaat die Steuerhoheit über die innerhalb seiner Grenzen ansässigen Unternehmen ausüben kann, entfällt mit der Besteuerung nichtansässiger Steuerpflichtiger dieser für einen effektiven Vollzug erforderliche territoriale Anknüpfungspunkt.

Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob die Mitgliedstaaten dazu bereit wären, ihr Steueraufkommen von Transferzahlungen der Herkunftsländer abhängig zu machen. Das gegenwärtige System der Erwerbsbesteuerung mit zeitgleichem Vorsteuerabzug hat keine Auswirkungen auf den Staatshaushalt der Bestimmungsländer, zumal sie die unmittelbare Kontrolle über die innerhalb ihrer territorialen Grenzen ansässigen Unternehmen ausüben können. In Zukunft würde das Steueraufkommen der Besteuerungsstaaten davon abhängen, mit welcher Effizienz die exportierenden Mitgliedstaaten die Registrierung der Steuerpflichtigen vornehmen sowie die über den One-Stop-Shop abzuführenden Steuern erheben und kontrollieren. Es ist zu befürchten, dass die Mitgliedstaaten kein oder nur ein geringes Interesse daran haben werden, ihre ohnehin begrenzten Ressourcen zur Sicherung von Steuereinnahmen zugunsten eines fremden Fiskus einzusetzen.

II. Quick Fixes

Bis zur umfassenden Neugestaltung und Einführung eines endgültigen Mehrwertsteuersystems zur Besteuerung des Handels zwischen den Mitgliedsstaaten sollen Sofortmaßnahmen zur Verbesserung der seit dem Jahr 1993 bestehenden Übergangsregelung (sog. Quick Fixes) zu einer kurzfristigen Verbesserung des aktuellen Systems und zu mehr Rechtssicherheit beitragen. Nachdem der Mehrwertsteuer-Aktionsplan der Europäischen Kommission vom 4.10.2017 auf den Widerstand der meisten Mitgliedstaaten gestoßen war, hat sich der Rat der Europäischen Union am 2.10.2018 auf weitreichende Änderungen im Bereich der Mehrwertsteuer geeinigt. Die förmliche Annahme der Änderungsrichtlinien erfolgte am 4.10.2018. Aufgrund der Tatsache, dass es noch mehrere Jahre dauern wird, bis das endgültige Mehrwertsteuersystem für den Handel innerhalb der Union umgesetzt ist, erachtet der EU-Finanzministerrat die nun auf den Weg gebrachten kurzfristigen Maßnahmen zur Harmonisierung und Vereinfachung bestimmter Regelungen für Unternehmen für angemessen.

Die Quick Fixes müssen (mit Ausnahme der Regelungen zu den Belegnachweisen bei innergemeinschaftlichen Lieferungen) von allen Mitgliedstaaten in das jeweilige nationale Recht umgesetzt werden. Wegen des Inkrafttretens zum 1. Januar 2020 muss das bis spätestens Ende 2019 erfolgen5. Ihr Geltungszeitraum beschränkt sich zeitlich auf die Übergangsphase bis zur Implementierung eines endgültigen, neuen Mehrwertsteuersystems.

Keine dieser Verbesserungen knüpft mehr, so wie von der EU-Kommission noch im Oktober 2017 vorgeschlagen, an das Tatbestandsmerkmal „zertifizierter Steuerpflichtiger“ an6. Dieser ist für die Ausgestaltung der Quick Fixes nicht erforderlich, jedoch geeignet, die anstehenden Verhandlungen zu verzögern. Dieser zu bescheinigende Sonderstatus für einen Unternehmer war außerdem vielen ein Dorn im Auge, weil damit einerseits eine „Zweiklassengesellschaft“ an Umsatzsteuersubjekten geschaffen würde und andererseits der administrative Aufwand bei der Erfüllung sowie Kontrolle der vorgesehenen Kriterien unverhältnismäßig hoch erschien7. Vermutlich wären zahlreiche Rechtsstreitigkeiten vorprogrammiert gewesen. Schließlich hätten einzelne Mitgliedstaaten unter Umständen die Zertifizierungskriterien weniger streng ausgelegt. Da aber die anderen Länder deren Zertifizierungen hätten akzeptieren müssen, bestand die Gefahr eines „Zertifizierungs-Shoppings“8.

Die insbesondere von Frankreich und Italien geforderte Steuerbefreiung für Leistungen selbständiger Personenzusammenschlüsse in der Finanz- und Versicherungsbranche (Art. 137a MwStSystRL-E) ist nicht als 5. Quick Fix in die Änderungen der Mehrwertsteuer-Systemrichtlinie aufgenommen worden.

In einer Protokollerklärung stellen der Rat und die Kommission jedoch fest, dass es notwendig ist, bei den bestehenden Mehrwertsteuervorschriften zu selbständigen Zusammenschlüssen von Personen für Klarheit zu sorgen. Die Kommission kündigt an, offene Fragen kurzfristig in einer Studie untersuchen zu wollen. Das weitere Vorgehen der Kommission bleibt abzuwarten.

1. Vereinfachung und Harmonisierung von Vorschriften für Konsignationslager (Art. 17a MwStSystRL)

Zahlreiche Unternehmer nutzen Konsignationslager, die eine zeitnahe Belieferung des Kunden ermöglichen.

Ein Konsignationslager ist ein Warenlager, das ein Unternehmer bei einem Abnehmer unterhält und aus dem der Abnehmer bei Bedarf Waren entnehmen kann. Auch wenn es eine Vielzahl an Konsignationslagergestaltungen gibt, ist die Abwicklung in der Regel gleichlaufend. Bei einem Konsignationslager bleibt der Lieferer (Konsignant) zivilrechtlicher Eigentümer der Ware. Erst wenn der Abnehmer (Konsignatar) die Ware entnimmt, geht das Eigentum an dieser vom Konsignanten auf den Konsignatar über. Grenzüberschreitende Lieferungen über ein Konsignationslager innerhalb des Unionsgebiets können zu einem innergemeinschaftlichen Verbringen und einer anschließenden lokalen Lieferung mit Entnahme der Güter aus dem Lager oder zu einer innergemeinschaftlichen Lieferung des Lieferers mit anschließendem innergemeinschaftlichen Erwerb durch den Kunden führen.

Ein „call-off-stock“ ist eine besondere Form eines Konsignationslagers, bei dem nur ein Kunde oder Abnehmer auf die Ware im Lager zugreifen kann. Im Gegensatz dazu haben bei einem „consignment stock“ mehrere Kunden oder Abnehmer Zugriff auf die sich im Konsignationslager befindliche Ware.

Hinsichtlich der umsatzsteuerrechtlichen Behandlung ist darauf abzustellen, wann dem Abnehmer die Verfügungsmacht i.S.d. § 3 Abs. 1 UStG verschafft wird. Hierfür ist maßgeblich, ob der Abnehmer bei Beginn der Beförderung oder Versendung bereits verbindlich feststand, weil eine Lieferung nach § 3 Abs. 6 Satz 1 UStG die Beförderung oder Versendung an einen Abnehmer voraussetzt.

StBV